H.Cámara de Diputados de la Nación
PROYECTO DE LEY
Texto facilitado por los firmantes del proyecto. Debe tenerse en cuenta que solamente podrá ser tenido por auténtico el texto publicado en el respectivo Trámite Parlamentario, editado por la Imprenta del Congreso de la Nación.
Nº de Expediente
0197-D-2011
Trámite Parlamentario
0002 (02/03/2011)
Sumario
APORTES PREVISIONALES: SISTEMA DE REGULARIZACION VOLUNTARIA (LEY 24476). MODIFICACION, SOBRE EL PAGO DE LO ADEUDADO POR TRABAJADORES AUTONOMOS.
Firmantes
RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA.
Giro a Comisiones
PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL; PRESUPUESTO Y HACIENDA.
El Senado y Cámara de Diputados,...
Art. 1º: Modifíquese el artículo 1 de la Ley 24.476, que quedará redactado del siguiente modo:
ARTICULO 1º - Los trabajadores autónomos incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones de la Ley 24.241 y su modificatoria Ley 24.347 no podrán ser compelidos ni judicial ni administrativamente al pago de los importes que adeuden a la ANSES, devengados hasta el 31 de diciembre de 2000, y tengan su origen en lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 18.038 y sus modificaciones, en el inciso c) del artículo 8 de la Ley 19.032 y sus modificaciones y en el inciso c) del artículo 30 de la Ley 21.581 y sus modificaciones.
Lo dispuesto en el párrafo anterior se aplicará también a los trabajadores autónomos que no habiéndose incorporado aún al sistema lo hagan en lo sucesivo, en cuyo caso abonarán los importes que le correspondan desde los devengados a partir del mes de enero de 2001 o desde la fecha de reiniciación de actividades autónomas, la que fuere posterior.
Los trabajadores autónomos incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones de la Ley 24.241 y su modificatoria Ley 24.347 que tengan la edad mínima requerida por el art. 19 de la Ley 24.241 no podrán ser compelidos ni judicial ni administrativamente al pago de los importes que adeuden a la ANSES, devengados hasta el 31 de diciembre de 2008, y tengan su origen en lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 18.038 y sus modificaciones, en el inciso c) del artículo 8 de la Ley 19.032 y sus modificaciones y en el inciso c) del artículo 30 de la Ley 21.581 y sus modificaciones.
Art. 2º: Modifíquese el artículo 5 de la Ley 24.476, que quedará redactado del siguiente modo:
"ARTICULO 5 - Los trabajadores autónomos que voluntariamente se presenten a regularizar su situación respecto de aportes que adeuden a la ANSES, devengados hasta el 31 de diciembre de 2000 y que tengan su origen en lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 18.038 y sus modificaciones, en el inciso c) del artículo 8 de la Ley 19.032 y sus modificaciones, y en el inciso c) del artículo 3 de la Ley 21.581 y sus modificaciones, podrán acogerse a las disposiciones del presente capítulo.
También podrán acogerse a las disposiciones del presente capítulo los trabajadores autónomos que tengan la edad mínima requerida por el art. 19 de la Ley 24.241 y que voluntariamente se presenten a regularizar su situación respecto de aportes que adeuden a la ANSES, devengados hasta el 31 de diciembre de 2008 y que tengan su origen en lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 18.038 y sus modificaciones, en el inciso c) del artículo 8 de la Ley 19.032 y sus modificaciones, y en el inciso c) del artículo 3 de la Ley 21.581 y sus modificaciones.
Quedan comprendidos todos los trabajadores autónomos inscriptos o no. Quienes se hubieren acogido a moratorias y planes de pagos vigentes o caducos podrán optar conforme las alternativas previstas en el artículo 10.
Para la determinación de la deuda se deberá tener en cuenta la categoría mínima obligatoria en la que debió encuadrarse el trabajador autónomo o la que optó en el caso de ser mayor, el valor del aporte personal vigente, para la respectiva categoría, al mes de junio de 1994 y lo regulado por la Ley Nº 25.865 en su Título II y sus normas reglamentarias, no siendo de aplicación la limitación temporal establecida en su artículo 4º, con los intereses y en las condiciones dispuestas hasta el día 31 de julio de 2004, inclusive."
Art. 3º: Derógase el artículo 12 de la Ley 24.476.
Art. 4º: Incorpórese como artículo 11 bis de la Ley 24.476 el siguiente texto:
"ARTICULO 11 bis.- La Administración Nacional de la Seguridad Social y la Administración Federal de Ingresos Públicos deberán brindar asistencia a las personas que deseen adherirse a la moratoria dispuesta en la presente ley y deberán brindar gratuitamente el servicio de adhesión a la moratoria mediante el sistema informático "SICAM".
Art. 5º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El objeto de este proyecto es facilitar el acceso al haber jubilatorio a aquellas personas que han cumplido la edad jubilatoria pero no tienen los años de aportes requeridos por la Ley 24.241. Con ese fin, proponemos ampliar el universo de años que pueden ser incluidos en la moratoria de la Ley 24.476.
Este proyecto fue presentado en el año 2009, Expediente Nº 2118-D-2009. La diferencia existente entre el proyecto de entonces y esta nueva presentación es la fecha tope para la regularización de aportes para los trabajadores autónomos en actividad. Mientras que en 2009 fijamos como fecha tope el 31 de diciembre de 1998, ahora proponemos como fecha tope el 31 de diciembre de 2000.
Consideramos necesaria una reforma integral, profunda y específica del sistema de la seguridad social. Esta propuesta va en línea con el fortalecimiento de los objetivos esenciales de la previsión social, como lo son la extensión de la cobertura, la prevención de la pobreza y la equidad de género, la promoción de la autonomía individual y de la justicia distributiva.
Reconocemos, también, que es necesario que exista a una jubilación ciudadana básica universal, que promueva la igualdad y que utilice como base estándares elevados y no pretenda satisfacer sólo las necesidades más básicas. El haber previsional debe ser independiente de la situación laboral en la actividad, y la movilidad de este haber debe estar vinculada a mantener su poder adquisitivo. De este modo, la calidad de vida de la sociedad no estará limitada por la posibilidad de aporte de cada persona, dentro de mercados laborales que son excluyentes e informales, y que hacen que el bienestar de las personas sea mucho más vulnerable. La Constitución Nacional funda un sistema de la seguridad social con estas características en tanto establece que el Estado debe otorgar los beneficios previsionales en forma integral e irrenunciable.
La efectiva incorporación al Sistema de Previsión Social de las personas que hoy están excluidas, permitirá una mejor planificación de las políticas sociales, del sistema fiscal, y de las las normas para regular adecuadamente el mercado de empleo. Ello posibilitará una mayor coordinación sobre las decisiones de política que se van tomando, más en un contexto de crisis financiera internacional, que exige un manejo prudente y responsable del propio Estado.
La Ley 24.476 creó un sistema de regularización voluntaria de deuda en concepto de aportes provisionales. De acuerdo con la Ley, el régimen de regularización voluntaria de deudas puede ser utilizado por personas que aún no han cumplido la edad jubilatoria mínima pero quieren regularizar su situación previsional, y también por aquellas personas que han cumplido dicha edad. Así, esta norma permite que las personas que tienen la edad para jubilarse pero que no cumplen con los 30 años de aportes exigidos por la Ley 24.241 puedan completar los años faltantes y así obtener su jubilación. Actualmente, el art. 5 de la Ley 24.476 permite regularizar la deuda por aportes que se hubiesen devengado hasta el 30 de septiembre de 1993. Así, esta norma permite que mujeres nacidas en o antes de 1945, que cumplieron los 18 años en antes de 1963y que cumplieron los 60 años en o antes del año 2005, puedan regularizar los 30 años de aportes a través de la moratoria. En el caso de los hombres, sólo pueden regularizar los 30 años de aportes a través de la moratoria aquellos hombres nacidos en o antes de 1945, y que hayan cumplido los 65 años en o antes del año 2010.
Las mujeres nacidas después de 1945, que han cumplido los 60 años luego del año 2005, y que no cumplían con el requisito de los 30 años de aportes se han visto obligadas a darse de alta en la AFIP como trabajadoras y a "comprar" años de aportes. Ellas se han visto obligadas a presentar declaraciones juradas retroactivas por prestación de servicios durante la cantidad de años que restan para completar los 30 años, y que no han podido ser incluidos en la moratoria como consecuencia de la fecha tope que establece el art. 5 de la Ley 24.476. Así, las mujeres que cumplieron los 60 años con posterioridad al 2005 se encuentran en una situación desventajosa respecto de aquellas que cumplieron la edad jubilatoria antes del 2005. Lo mismo ocurrirá con los hombres, a partir del año 2011.
En este proyecto se propone establecer dos fechas tope para delimitar el universo de aportes que pueden ser regularizados, distinguiendo entre aquellos trabajadores autónomos que aún no han cumplido la edad jubilatoria y aquellos que ya la han alcanzado.
En primer lugar, y respecto de los trabajadores autónomos que no han alcanzado la edad jubilatoria, se propone modificar la fecha tope dispuesta en el art. 5 de la Ley 24.476 para que en vez de ser el 30 de septiembre de 1993 sea el 31 de diciembre de 2000. En este mismo sentido, se propone modificar también el art. 1 de la Ley 24.476, que establece la imposibilidad de compeler a los trabajadores autónomos al pago de los importes que adeuden a la ANSES.
Esta medida tiene como única finalidad actualizar el universo de aportes devengados que los ciudadanos pueden regularizar a través de la Ley 24.476. Además, esta medida no tiene ningún costo fiscal para el Estado. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 16 de la Ley 14.236, "Las acciones por cobro de contribuciones, aportes, multas y demás obligaciones emergentes de las leyes de previsión social prescribirán a los 10 años", por lo que las obligaciones de pago de los aportes de devengados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000 se encuentran prescriptas y no son exigibles. Si bien el Estado no puede compeler a los trabajadores al pago de los aportes devengados que no fueron cancelados porque esas obligaciones han prescripto, ello no necesariamente beneficia a los trabajadores pues, de no contar con los 30 años de aportes, no podrán obtener su jubilación en el futuro. Esta medida permitirá que los trabajadores autónomos puedan regularizar también los aportes adeudados que se devengaron entre octubre de 1993 y el 31 de diciembre de 2000.
En segundo lugar, y respecto de los trabajadores autónomos que ha cumplido la edad jubilatoria mínima dispuesta en el art. 19 de la Ley 24.241, se propone modificar la fecha tope dispuesta en el art. 5 de la Ley 24.476 para que en vez de ser el 30 de septiembre de 1993 sea el 31 de diciembre de 2008. En este mismo sentido, se propone modificar también el art. 1 de la Ley 24.476, que establece la imposibilidad de compeler a los trabajadores autónomos al pago de los importes que adeuden a la ANSES.
Si bien la modificación propuesta implica que el Estado no podrá perseguir el cobro de aquellos aportes impagos devengados antes del 31 de diciembre de 2008, y que aún no han prescripto, existen motivos fundados en derechos constitucionales que nos obligan a preferir esta propuesta por sobre el régimen actual.
En primer lugar, esta medida beneficiará a un gran grupo de personas que, como consecuencia del alto nivel de informalidad de la economía de nuestro país y especialmente del mercado laboral, hoy no cuentan con, y no alcanzarán a tener, los 30 años de aportes que exige la Ley 24.241 para poder ser beneficiarios de una jubilación. Tal como se señaló más arriba, el régimen actual de la Ley 24.476 beneficia a aquellas mujeres que nacieron en o antes de 1945 y que cumplieron la edad jubilatoria mínima exigida por el art. 19 de la Ley 24.241 en o antes del 2005, y a aquellos hombres que nacieron en antes de 1945 y que cumplieron la edad de 65 años en o antes del año 2010. El régimen de regularización de deudas de la Ley 24.476 hoy cumple parcialmente su finalidad respecto de las mujeres, y lo mismo ocurrirá respecto de los hombres a partir de este año. Las razones que ameritaron el dictado de la Ley 24.476, que, entre otras incluye la imposibilidad de los trabajadores de exigir a sus empleadores el pago de los aportes y contribuciones y la ineficacia de los organismos de control para supervisar el cumplimiento de las obligaciones patronales, así como la ineficacia y fundamentalmente la falta de voluntad política de AFIP de incluir en su agenda esta función de control, se mantienen y afectan a los trabajadores de hoy. Recordemos que, si bien el régimen de regularización de la Ley 24.476 está destinado a los trabajadores autónomos, el régimen es utilizado por todas aquellas personas que trabajaron en relación de dependencia durante todas sus vidas pero cuyos empleadores no realizaron los aportes y contribuciones correspondientes.
La modificación propuesta, esto es permitir que los trabajadores utilicen el régimen de la Ley 24.476 para regularizar deudas por aportes impagos devengados antes del 31 de diciembre de 2008, beneficiará a todas aquellas mujeres que cumplan la edad jubilatoria hasta el año 2020 y a todos aquellos hombres que cumplan los 65 años de edad hasta el año 2025. Estas mujeres y hombres podrán regularizar los 30 años de aportes a través de la moratoria de ka Ley 24.476.
La situación actual a la que se enfrentan las mujeres que han cumplido la edad jubilatoria, y la situación a la que se enfrentarán los hombres a partir de este año, es la de verse obligadas a "comprar" los años de aportes que les son necesarios para alcanzar los 30 años de aportes y poder jubilarse. Lo paradójico de esta situación es que estas personas se ven obligadas a realizar erogaciones que son relativamente importantes en aquella edad en la que el propio Estado reconoce como vulnerable.
El conjunto de condiciones que impiden que las personas accedan a la prestación jubilatoria en la edad legalmente establecida no responde a la voluntad de los ciudadanos. Los ciudadanos no eligen no tener aportes, los ciudadanos no eligen estar en la situación de tener que trabajar "en negro" para no perder la fuente de ingresos, los ciudadanos no eligen no contar con el dinero suficiente para "comprar" los años de aportes faltantes. El hecho de que las personas mayores no puedan acceder a una jubilación como consecuencia de condiciones ajenas a las decisiones voluntarias de los ciudadanos implica un incumplimiento por parte del Estado, y en particular del Congreso de la Nación, de uno de los deberes que impone la Constitución Nacional. En efecto, de acuerdo con el art. 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, el Congreso de la Nación debe "(l)egislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad."
En el mismo sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que tiene jerarquía constitucional, reconoce "el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social" (art. 9) y "el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia" (art. 11).
Así, si la situación en la que las personas mayores no pueden acceder a su jubilación es consecuencia del incumplimiento por parte del Estado de sus deberes de contralor de las actividades económicas y del respeto por las normas que imponen el pago de los aportes y las contribuciones, es el Estado quien debe brindar una respuesta que permita a los ciudadanos subsanar, o al menos paliar, esa situación. En virtud de ello, creemos que otorgar a las personas mayores la posibilidad de incluir en el régimen de regularización de deudas aquellos aportes impagos devengados hasta el 31 de diciembre de 2008 es lo mínimo que el Estado puede hacer para sanear una situación de violación de los derechos constitucionales de las personas mayores, que es consecuencia de la propia ineficiencia y negligencia del Estado.
Con respecto a la propuesta de derogación del art. 12 de la Ley 24.476, corresponde señalar que el Decreto 164/2004 pretendió dar carácter permanente al régimen de regularización de las deudas de aportes previsionales. En los considerandos del Decreto se sostuvo:
"Que el Artículo 12 de la mencionada ley faculta al PODER EJECUTIVO NACIONAL a fijar una fecha límite para el ejercicio del derecho a regularizar las deudas, aludido en el considerando anterior, como así también a delegar en la entonces Dirección General Impositiva -hoy la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS, entidad autárquica dependiente del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN- el dictado de las normas complementarias necesarias para la aplicación y control de la misma norma.
Que razones de administración tributaria aconsejan otorgar carácter permanente al plan especial previsto en la Ley Nº 24.476."
Luego, el Decreto estableció:
"Artículo 1º - Los trabajadores autónomos incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones podrán regularizar la deuda que mantengan por aportes devengados hasta el 30 de septiembre de 1993 mediante el régimen previsto en el Capítulo II de la Ley Nº 24.476. Esta posibilidad tendrá carácter permanente.
Art. 2º - LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS, entidad autárquica dependiente del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN, dictará las normas complementarias necesarias para la aplicación y control de lo establecido por la Ley Nº 24.476."
El Decreto 164/2004 tuvo como finalidad modificar lo dispuesto por el art. 12 de la Ley 24.476. Este artículo actualmente dice: "Facúltase al Poder Ejecutivo nacional a fijar una fecha límite para el ejercicio del derecho a regularizar las deudas en el marco de lo dispuesto en el título anterior, como así también podrá delegar en la D.G.I. el dictado de las normas complementarias necesarias para la aplicación y control de la presente ley."
Consideramos que tanto el art. 12 de la Ley 24.476 como el Decreto 164/2004 son inválidos. En efecto, el art. 12 de la Ley 2.476 faculta al Poder Ejecutivo a ejercer facultades legislativas; mientras que el Decreto 164/2004 modifica lo dispuesto en una ley. Sin embargo, evaluamos correcta la solución de fondo contenida en el Decreto 164/2004, pero, esa norma no es idónea para modificar lo dispuesto por el art. 12 de la Ley 24.476. Bien podría el Ejecutivo dictar otro decreto que derogue el Decreto 164/2004 para recuperar facultades legislativas que nunca debió tener. Con el fin de evitar que ello pueda ocurrir, propongo derogar el art. 12 de la Ley 24.476 de modo tal que se elimine la delegación inválida de facultades legislativas al Poder Ejecutivo y otorgarle rango legal a la solución de fondo dispuesta por el Decreto 164/2004.
Por último, propongo agregar a la Ley 24.476 un artículo que obligue tanto a la ANSES como a la AFIP a brindar a quienes desean jubilarse la asistencia adecuada para adherirse al régimen de regularización a través del sistema informático SICAM. En la actualidad, ni la ANSES y ni la AFIP proveen ese servicio a los ciudadanos, que son en su mayoría personas mayores que no saben utilizar las computadoras y mucho menos el SICAM. Los/as ciudadanos/as se ven forzados a contratar gestores que cobran entre una y tres prestaciones jubilatorias mensuales sólo por realizar la adhesión a la moratoria por el sistema SICAM. Esta situación se agrava porque cualquier error en la adhesión al régimen de regularización mediante el SICAM puede implicar el rechazo de la solicitud de jubilación o la demora en el otorgamiento. Dado que la adhesión a la moratoria a través del SICAM es un paso esencial para el otorgamiento de la prestación jubilatoria, corresponde que sean la ANSES y la AFIP quienes auxilien a los ciudadanos en la utilización de esta herramienta informática. De otro modo, el SICAM funcionaría como un elemento obstaculizador y no como una herramienta facilitadota y simplificadora.
En virtud de todo lo expuesto, solicito la aprobación de este proyecto de ley.
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